近年来，随着国家一系列惠农政策的实施，农村、农业、农民的直接受益不断增加，但林区、林业、林农的直接受益不多。“三林”受制于特殊的地理环境，特殊的政策因素，特殊的体制约束，特殊的财政经济结构，当前林业体制机制陈旧，林区财政困难，林农收入增长较慢和负担较重等问题逐步显现出来。今年以来，我们对6个市州12个重点林区县和国有林场进行了调研，形成了本调研报告。
一、当前我省“三林”的基本状况、问题及成因
——2005年底，全省林业用地面积1.92亿亩，占全省土地总面积的60.49%，其中有林地1.53亿亩，列全国第6位；森林覆盖率为55%，列全国第5位；全省活立木蓄积量达3.79亿立方米，列全国第9位；湿地面积8400万亩，占全省国土面积的26%。
——林业产业总产值454亿元。山区、丘陵区、平湖区农民收入来自林业的比重分别为40%、25%、12%。全省共有76个重点林区县，其农村人口占全省的60%以上。
——全省共有乡镇林业站2125个，16221人；国有林场177个，职工50539人，经营总面积969万亩，其中生态林623万亩。苗圃、教育、科研、勘察设计6410人，
近年来在林业生态、林区财政逐步改善，林业产业、林农收入逐步增长的同时，全省林区林业林农还处于发展与困难并存的胶着状况，其基本特征是：
1、林业生态改善，但林区基础设施落后。据统计，全省不通公路的3000个村中就有1356个分布在24个重点林区县，占45%；全省不通电话的村1788个，也大多数集中在重点林区。双牌、江华两县639个行政村，至今还有139个村不通公路、69个村不通电话。林区群众受教育程度和医疗卫生水平大大低于全省平均水平，生产方式基本上还是肩挑人扛、刀抚锄垦，发展后劲严重不足。全省国有林场场部现有2个不通公路，2个不通电，25个不通电话，87个饮水困难，1346公里进场公路有968公路达不到通乡到村公路标准。
2、农民人平收入逐步增长，但林农（林工）生活相对贫困。据统计，2005年24个重点林区县中有14个属于贫困县；全省5497个贫困村中，有4241个属于林区村，占77%。14个林区贫困县中，农民人均纯收入只有1720元，仅为全省平均水平的55%。江华县务江、花江、水口三个林区乡镇，农民人均纯收入不足750元，比全县农民平均收入水平低53％，比永州市农民人均收入水平低73％。
3、林业产业初步规模，但林业经营艰难。一是林农直接收益低。据江华县测算，林农营造管护1亩杉木林，18年左右采伐，每亩产值4000元，林农实得1700元，平均每年每亩收益不到100元。二是林业经营难度大。森林火灾、病虫害发生率高，防控难度大，管护支出大。三是国有林场森工企业人员包袱重。全省177个国有林场，共有职工50539人，其中在职职工35393人，离退休职工15146人。在职职工中，在岗16786人，下岗18607人。绥宁县森工系统现有职工2653人，离退休职工就达880人，占职工总数的33%，负债6000多万元。
我省“三林”存在的困难和问题，是多种主客观因素叠加而形成的复合结果，既有“三农”问题面临的共性因素，又有林区的特殊原因。
第一，特殊的地理位置。林区大多地处边远山区、少数民族居住区和革命老区，交通不便，信息不灵，基础设施差，历史上经济就比较落后。同时，林区山高坡陡，缺田少地现象普遍。仅江华县林区无田人口达2万人，人均水田0.3亩以下的少田人口2.6万多人，每年缺粮1125万公斤，折合购粮款1500多万元。
第二，特殊的政策因素。一是对林农的直补政策少。近年来国家出台的一系列惠农政策主要是针对粮食生产的。种粮农民享有粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、粮食综合补贴、粮食收购保护价等政策。而现在实施的退耕还林、生态效益林补助政策，由于林区耕地少或者补偿标准低，林农反而因享受不到政策或禁伐而减少收入。二是粮改后由于粮价上涨和对林农粮食补助政策的取消，反而增加了以生产销售木竹为主的林农的负担。三是木材税费负担依然较重。据调查统计，全省木竹在采伐销售环节收取的各种税费平均占销价的35%，高的达50%，林农实际所得每立方米木材不到100元。四是木材生产周期长，风险大，投资回收慢，且受着国家政策严格的采伐指标限制。
第三，特殊的体制约束。一是林权制度改革滞后。目前全省林权证换证三包工作仅完成36%。由于产权不清晰，无法真正落实林农对林地的经营权、处置权和收益权，影响着林农的生产经营积极性，制约着林业资源经营向资本经营的转变。二是林业管理机制不顺。主要是：职能交叉错位，公益性职能和经营性职能不分，承担着大量不该管也管不好的事务，林业社会化服务组织发育迟缓。人员管理失控，全省共有乡镇林业站2125个，16221人，超编5000人，超30%；木材检查站335个，2900人。国有林场公益林和商品林分类经营改革滞后，并承担着教育、卫生等社会性职能。三是经费投入机制不完善。大部分林业站人员和业务经费没有纳入财政预算。2005年全省乡镇林业站纳入财政预算拨款的仅2527人，占总人数的15%。年度经费总支出14251万元，其中财政拨款3393万元，占22%；育林基金等规费支出8712万元，占62%；自收自支2343万元，占16%。四是投资体制不完善。现行国家投资的农电改造、乡村公路、通讯设施、改水改厕等工程建设，大部分林区、国有林场和自然保护区都没有列入规划范围。
第四，特殊的经济结构。一是林业发展与当地经济增长的关联度高，炎陵县林业增加值占GDP的11.5%，桂东县占16%；二是财政收入中来自林业的税费收入所占比重大，炎陵为19.7%，桂东为11.2%；三是林农收入来自林业的比例高。桂东为22.3%，炎陵为 16.1 %。
二、解决“三林”问题的基本思路
1、加快集体林权制度改革
一是加强宣传，把政策原原本本交给林农，充分保障林农的知情权、参与权和决策权，调动林农积极性。二是科学规划，分步推进，争取在“十一五”期未全面完成全省林改工作。三是精心组织，分类指导，依法依规依程序，确保林农利益，确保改革规范有序地开展。
2、改革和完善乡镇林业站管理体制
一是界定乡镇林管站职能。按照公益性职能与经营性服务分离原则，乡镇林管站的公益性职能主要有：关键技术的引进、试验和示范，森林病虫害和森林火灾的监测、预报、防治和处置，森林资源监测管理，林业公共信息和培训教育服务，林业行政委托执法。二是理顺体制机制。明确乡镇林业站为公益性事业单位，统一实行“县乡共管，以县为主”的管理体制。人员编制按农村综合改革的统一要求进行配备，同时积极发展林业专业合作组织，充分发挥合作组织协会在护林防火、病害防治、市场信息、技术推广、山林纠纷调解等方面的特殊作用。三是增加财政投入。按照分级负担原则，将乡镇林管站人员经费和公用经费纳入财政预算，省财政通过转移支付对人员经费予以适当补助。
3、积极推进国有林场经营管理体制改革
按照中共中央、国务院2003年9号文件和省委省政府2004年6号文件要求，对国有林场实施分类经营改革，即将生态公益林占总面积60%以上或生态区位重要的国有林场划定为生态公益型林场。主要从事商品林生产经营的国有林场划定为商品经营型林场。生态公益型林场按公益型事业单位管理，在定员定编后，正常经费纳入财政预算；商品经营型林场实行企业管理，并剥离国有林场的社会负担。
4、加大对森林防火、森林病虫害防治公共体系建设投入力度。改善和加强森林防火、生物灾害的防控能力，要加大投入，逐步建立森林防火、病虫害防治等公共体系的稳定投入机制。
5、进一步规范林业税费的征收管理。
清理取消越权出台的乱收费项目，严格执行国家规定的木竹税费征收项目和标准；规范税费征收标准，进一步规范税费征收环节和征收行为。全省木材计费基价原则控制在360-400元/立方米，毛竹5元/株。具体措施就是由各县市区财政、林业、物价等有关部门应根据当地木竹产品品目、规格、交通运输条件、区域周边环境、市场物价水平等情况合理制定计费价格，同时报市州财政、林业、物价等部门备案。不得按木竹经销数量从量定额计征增值税和企业所得税。对不改变林业用地性质的林木林地流转不得计征增值税和土地增值税。林业部门不得在林农办理采伐许可证或木竹运输证时代征、代扣、代收职责范围以外的各项税费。加强和规范育林基金的征收、使用和管理。严格执行对抚育间伐材、人工培育的3年生以下的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金的规定。在抓好育林基金征收的同时，增加育林基金对林业生产的直接投入。
三、财政支持“三林”发展的具体建议
1、建立对重点林区县财政专项转移支付制度。
（1）从2006年起，分步实施对重点林区县财政专项转移支付。（2）采取因素法，重点考虑人口数量、林地面积(包括国防林面积)、林业规费收入、农民人均收入及生态效益林等因素，分年确定转移支付补助县和补助额。（3）转移支付资金专项用于补助重点林业县林业系统的财政经费不足。
2、设立林权换证工作经费补助专项。（1）发证资料费和林权证印制费由林农负担。（2）村干补助费由县级财政负担。（3）宣传培训、权属现场勘验、设备购置费由省级负担。
3、设立乡镇林业站公益事业人员经费补助专项。从2006年起，省根据各县农村综合改革进度，对乡镇(含原国营林场管理区乡镇)林业站人员经费予以补助。具体方法是，按照改革后省确定的各县市区的乡镇林业站人员数，并依照农村综合改革的进度，按标准对实行改革的县市进行专项补助。补助经费由省财政统一考虑，通过转移支付下拔。
4、支持生态公益型林场和贫困林场的改革与发展。（1）将国有林场的生态公益林全部纳入生态公益林补偿范围。国有林场共有633万亩生态公益林，除已纳入补偿范围的414万亩外，省将未补偿的219万亩全部纳入补偿范围。
（2）将国有林场的生态公益林管护经费纳入财政预算。建议省承担50%，并通过转移支付予以补助，其余50%。由林场和当地财政承担。同时对38个商品经营型林场中的89万亩生态公益林的护林员经费省按50%的比例定额补助到林场。
(3)加大对贫困国有林场的扶持力度。对全省125个贫困林场的扶持，除积极向中央财政申请增加安排扶贫资金外，省财政从2007年起适当增加国有林场专项。并建议将贫困国有林场的公路、电力、通讯、饮水安全、危房改造等优先纳入相关方面的建设规划。
5、逐年增加省级财政森林防火、林业生物灾害防治经费。省财政在原预算的基础上，每年新增一定额度预算重点支持扑火物资补充、设备更新、防火公路维修养护；每年适当增加安排专项资金，重点支持省生物灾害应急救灾物质储备、生物灾害监测预警建设、生物灾害应急救灾建设。
6、扩大省级生态效益补助范围。建议在2008年以前将其余的945万亩省级公益林纳入补偿范围，增加补偿资金。森林生态效益（退耕还林）补助资金应发放给林农的部分，按统一标准和核定程序，全部通过乡镇金财网直达农户，减少中转环节和滞留时间，防止截留挪用。
7、建立对重点林区县无田及少田的贫困林农购粮补助制度。建议对未解决温饱的缺粮林农给予适当购粮补贴，对无田林农给予补助，对少田林农给予补助。具体实施时可以考虑与建立农村低保制度、扶贫摸式改革统筹考虑。为了稳妥并摸索经验，建议从2007年起在部分县先行试点。 |
