为探索村级公益事业建设投入的新机制，发展村级公益事业，通过对娄星区村级公益事业建设情况的调查，根据广大村民反映的情况，笔者进行了深入的思考，提出一些粗浅的看法。

　　一、村级公益事业建设现状和成效

　　娄星区自2009年开始实施村级公益事业一事一议财政奖补试点，2011年全面铺开，已成为新农村建设的一大亮点，呈现了三大特色。

　　(一)项目覆盖面广。到2011年底，娄星区实施村级公益事业建设项目150个，总投资2576.9多万元，其中筹资筹劳260.2万元，捐资507万元，财政奖补1200多万元，其他资金609.7万元，覆盖125个行政村，占全区144个行政村的87%，18万农村人口受益。共硬化道路25.9公里，山塘硬化18 口，山塘、河道清淤39处，修建灌溉渠45条、引水工程16处，建设小型水利设施5处、公共环卫设施6处。

　　(二)群众积极性高。一是有效调动了村民自主办事的积极性。一事一议财政奖补，从“国家建设项目”变为“农民自己建设项目”，增强了主人翁意识，调动了农民参与村级公益事业建设的积极性，推进了以村民大会、村民代表大会为主要形式的村民民主议事决策实践，为群众办实事，办好事，得到了群众认可，符合村民自治、民主管理的要求，促进了村务公开和财务公开，提高了农民的民主意识。这既有利于促进乡村政权组织转变职能，密切联系群众，为村级公益事业建设提供必要的支持和服务，又激发和调动了广大农民在村级公益事业建设中民主议事、定事、办事、管事的积级性和创造性。二是调动了农民拥护政策的积极性。开展一事一议财政奖补工作，财政部门和村干部真抓实干，时时为群众着想，处处为村民谋利，带领群众致富，增强了群众对党和干部的信任感。一事一议项目的实施，见效快，让农民得到了实实在在摸得着、看的得见的长远利益，增强了他们对党的政策的认同感。各地群众都是积极主动筹资投劳，没有任何阻力，娄星区实施的150个项目，通过村民筹资筹劳、捐资767.7万元，有些经济富裕或在外办企业的村民筹资3万元以上的不少，甚至8万元、10万元以上。他们觉得这是为子孙后代谋福利的大好事，值得。

　　(三)实施效益好。一是建立了建设美好农村的引导机制。如果没有积极的政策引导，村级组织和农民自主建设村内公益事业的主动性不强。通过一事一议财政奖补政策，解决了一些村民想干事却又不知怎么干的困惑，引导了一些不想事的村干去谋事，有了建设美好农村的蓝图。在走访调查的12个村，有些村支书做了近30年，有些是大学生村官，有些是农民企业家，他们都有一个共同的梦想，要建设一个交通方便、生活富庶、整齐规范、现代文明的新农村。二是大大改善了农村生产生活条件。一事一议财政奖补变“政府选项目”为“农民自已选项目”，真正把“解决村民最关心、最迫切、最现实的问题”落到了实处。通过项目的实施，有效地解决了与农民生产生活密切相关、急需解决但多年来没有解决的问题。道路由泥泞的小路变成了水泥马路，交通方便了，生产的经济作物可以入城了；自来水管道进村入户了，吃水难的问题解决了；山塘蓄水，水渠通达，再也不怕旱灾，农民的生产生活质量提高了……，在高寒山区双江乡新家村，一条2公里长的公路让村民生产的特色农产品“薯片”走向城区各市场，每户平均增加收入2000元；贫困村企石村，修建1600米的水渠后，可引进台湾水稻建设水稻生产基地300亩，产品远销日本；义坪村利用村上滴水岩的资源建设4200米的引水渠，灌溉农田500亩，每亩增产200斤，解决完全不能生产的旱田100余亩。

　　二、村级公益事业建设存在的困难

　　实施村级公益事业财政奖补制度以来，作为一项最受农民欢迎的的惠农政策和民心工程，其进展是顺利的，推广是快速的。但是一个普遍的困难就是资金不足，成为阻碍村级公益事业建设发展的一个主要问题。

　　(一)上级财政资金投入不足、分配不够合理。上级财政投入总额占项目资金实施的比例明显偏低，要求地方财政配套和村民自筹压力过大。按当前的人工、材料成本核算，修建一条2公里的通村公路需要60万元以上，水利设施引水工程更要在100万元以上，而财政奖补只有5-6万元，资金缺口很大。按照因数法确定补助基数和自筹配套多少确定补助额度，又形成了越是富裕的地区得的奖补越多，贫穷的地区，最需要资金扶持的农村反而得的奖补少，无形中拉大了两者之间的差距。从小的方面讲，还有平原和山区的差距。有的山区村落、住家户分散，人烟稀少，搞一事一议筹资筹劳不多，奖补资金就更少。

　　(二)拉动农村公益事业建设的资金格局不健全。对一些经济发达地区而言，村级公益事业建设不存在经济问题，但对经济欠发达地区来讲，农民收入不高，村级集体经济薄弱，要增加公益事业投入很难。在国家减轻农民负担、缩小城乡差距、推进城乡一体化进程的大政策背景下，农民、村集体仅对一些急需的公益事业建设会积极主动，但对一些明显属于公共财政保障范畴的项目如村部建设、党员活动中心以及文化教育领域的项目等，则缺乏主动性。究其原因，主要是村集体经济组织缺乏收入来源，如果盲目投资建设则会引发新的乡村债务。作为村级组织，一方面是等政策盼政策，另一方面则是等来了政策却又不敢动。对于村民来讲，一方面给农民发放各种财政性补贴资金的，另一方面又要农民筹资投入资金搞建设，很多农民认为“不如直接将补贴资金来搞建设”。

　　(三)村级公益事业奖补与支农项目资金缺乏有效的衔接。支农资金资金来源渠道广，支农项目涉及的部门很多，包括组织、文化、广播、体育、计生、民政、劳动、农业综合开发、水利、农业、农办、公路、交通等。尽管近年财政部在如何整合支农资金上出台了一些政策，下发了一些文件，但是在支农资金的使用上仍然缺乏系统的分配和监管。基本上都是由主管部门分头负责，项目规划、组织实施、效益评估，虽然也有标准和要求，缺乏统一的安排和调剂。使村级项目建设过多过泛，不能产生更切实的效益。有些村组织为了争取资金完成项目建设，申报、协调、实施都要跑很多部门，很多村干部花了很多的时间又得不到好的效果，挫伤了积极性。

　　三、推进村级公益事业发展的建议

　　针对资金上存在的问题，提出加快村级公益事业建设步伐的几点建议：

　　(一)合理确定财政奖补机制和比例。第一，要科学合理分配财政奖补资金。上级财政部门(中央、省、市)在下达财政补助资金时，按因数法计算和自筹比例配套，虽说有其科学的一面，但不合理性也不容忽视。目前我们的国情呈现两个显著的特点，一是区域发展不平衡，而且发达地区与落后地区的经济差距仍在扩大；二是城乡发展不平衡，城市与农村，无论是公共财政保障的范围还是力度上都存在的明显差异。简单的套用公式和强调按自筹比例配套忽略了各地区域发展经济现状。对发达地区来讲，奖补金额和债务余额在综合可用财力中所占比例也低，调控余地大，落后地区则恰恰相反。村级经济状况较好的地方，财政奖补只不过是锦上添花，而对贫困地区确是资金的主要依赖来源。因此，根据村级公益事业建设财政奖补实施的社会效益，不应该再强调优先扶持条件较好的地方，要合理地确定因素及因素所占的比重，并按村级经济状况实行分类奖补，使资金分配向落后地区倾斜。第二，对项目建设实施第二步补贴。经省考核验收后，项目实施好的村级公益事业项目，根据其存在的资金缺口和村级经济基础进行第二步奖补，要适当向老少边穷地区倾斜。这样可以充分调动村组织和村民投入村级公益事业建设的积极性。

　　(二)合理调整村级公益事业建设和惠农补贴政策。首先，要将公益事业建设逐步纳入省级公共财政保障范围。城市绿化、道路、亮化、环卫等居住环境的改善基本都纳入了公共财政保障范围，投入也不断加大，而农村的公益事业建设既要强调自筹，又要强调地方财政配套，这对于欠发达地区很不现实。因此，需要中央、省加大对村级公益性事业建设的一般性转移支付补助力度。其次，各项涉农补贴政策可以适当进行调整，根据村民自愿的原则，将有些涉农补贴由村组织集中进行村级公益事业投入，按1：1的比例再给与奖补。

　　(三)合理整合村级公益事业建设项目和资金。建议财政部出台统一政策，整合分散在各部门安排的项目资金，与一事一议财政奖补资金捆绑使用，实行明确职责、统一规划、专项管理。由农村综改办牵头，各部门组织申报项目后，由综改部门结合上级政策和区域发展规划要求，结合本地实际情况，统一规划，合理布局，重点突出，建立“财政奖补引导、项目整合带动”的村级公益事业建设投入新机制，以确保农村综合改革与新农村建设紧密结合起来，发挥最大的经济和社会效益。

[稿源：娄星区财政局办公室]
[作者：龙福涛]