浅谈推进县级行政事业单位内部控制建设的难点及对策

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2017年09月25日 【字体:
   2016年10月,湖南省平江县财政局决定在全县行政事业单位全面推进内部控制规范化建设,全县纳入规范化建设的独立预算单位共有167家,其中,一级预算单位77家,并指定县财政局、县国土局、县教育局和县人民医院等4家为重点建设单位。笔者参与并组织了该县内部控制规范化实践,现结合调查情况谈谈推进县级行政事业单位内部控制建设的难点及对策。

  一、县级行政事业单位推进内部控制建设的难点

  内部控制建设是内部控制制度建设以及为落实制度建立控制措施和程序,由单位层面内部控制和业务层面内部控制两部分构成。单位层面内部控制包括建立内部控制的组织架构、工作机制,对内部控制关键岗位工作人员的要求,编报财务信息的要求,运用现代科技手段加强内部控制等5方面内容;业务层面内部控制包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等6方面内容。内部控制基础性评价就是运用36个指标对单位和业务两个层面的内控建设进行量化评分,自评总分100,其中单位层面21个指标占60分,业务层面15个指标占40分。

  内部控制实施初期,该局向各单位转发了湖南省财政厅印发的《行政事业单位内部控制基本操作指引》,要求按指导步骤实施内控建设,并向县财政局报送实施方案及基础性自查评价表等资料。经实地调查及审阅167家单位报送资料,发现62%的单位能够按要求报送,38%的单位不能按要求内容报送,基础性评价整体评分86.6,具体情况如下表所示:

  注:统计单位103家,占报送单位62%,区间得分在80分值以上的占88%。

  从上表不难看出,单位层面内控建设相对业务层面更薄弱,单位层面中又以内部控制管理信息系统功能覆盖情况难度指数排名第一,这说明在县级行政事业单位,运用现代科技手段加强内部控制是弱项。如何让各项经济业务控制流程嵌入内部控制管理信息系统成为当前最大难题。其次是内部控制建设启动情况和对权力运行的制约情况失分较多,通过对这些指标细分和下单位了解,我们发现部分单位风险评估及流程再造基本套用普通模式,未进行个性化的分析和改进,另外对决策权制衡没有适当的措施和程序加以约束,使得风险评估、流程再造及对权力运行的约束成为单位层面推进内部控制的次要难点。

  业务层面的内部控制主要是对6类经济活动的控制,前4项控制活动基本日常化,后2项在县级行政事业单位发生频率较低,实际操作中基本并入前4项控制,业务层面控制的首要难点是预算业务管理控制,它包括财政预算对单位的控制和单位预算对内设机构的约束两个层面。财政预算对单位约束力较强,但单位预算对内设机构约束力不够,单位普遍并未将预算细化到内设机构。另外,只要存在财政年中专项预算追加,预决算差异就暂难消除。其次是资产管理控制和建设项目控制,资产管理控制难点在于跟踪管理,以及按法定权限配置、使用和处置固定资产;建设项目控制的难点则集中在建设项目超概算率,此类现象较为普遍。

  二、县级行政事业单位内部控制建设难点成因分析

  (一)内部控制建设得不到足够重视。首先是领导层缺乏对内控建设全方位的认识,认识不到内控建设涉及所有经济活动的全过程,是廉政风险防控的组成部分,透过对经济活动的规范,最终目的是约束整个领导班子的权力运行及提高行政效能。其次,具体落实内控建设的执行人员存在认识偏差,认为内部控制只需强调会计基础规范化,没必要大动干戈牵涉其他部门,没有认真找差距。如,有效的基础性评价表仅有103张,只占实施内控单位的62%,反映了业务经办人员的重视程度不够。最后,内部控制规范的对象认识不足,认为内部控制流程烦琐,不愿意受约束,有意无意的去规避或制造不利于内部控制规范的言论和行为。

  (二)权力制衡机制得不到有效实施。单位责任人对内部控制的建立、健全和有效实施负责,县级行政事业单位中,大部分负责人都有乡镇一把手经历,乡镇工作的复杂性容易形成家长威权,养成部分领导在管辖范围内唯我独尊的态势,“三重一大”事项集体决策制度被搁置,一人说了算,权力制约难以制度化或无法落实,成为内部控制建设的薄弱环节。另外,县级行政事业单位属于基层单位,相对中央省市来说各种资源更少,组织构架更不完善,相互制衡基础更薄弱,单位权力相对更集中,对分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗认识不深,没有很好地贯彻决策、执行、监督相互分离的机制。

  (三)专业人员配备达不到标准要求。一是县级行政事业单位内部控制建设主管单位的财政财务专业力量偏弱,专业化程度有待提高;二是部分单位机构小、人员少、业务单一,不具有内部控制建设所需要的专业人才或专业视角,没有能力按规范要求落实内部控制建设组织机构、岗位设置和人员配备;三是财会队伍不稳定、财务人员年龄偏大等也成为内控制度执行不力的因素。

  (四)财政财务管理规范化程度有待提高。一是预算管理有待进一步精细化。县级财政普遍财力不足,年初预算单位经费偏紧,执行过程中上级财政专项资金以及本级专项资金的追加,导致预决算差异率较大。另外,虽然部门预算基本支出有定额标准,单位基本支出基本能控制在部门预算约束范围内,但项目支出没有确定的模板进行细化和量化,部门预算时比较粗放,且大部分单位实施过程中公用经费存在缺口,需要依赖专项支出或上级项目资金弥补,本身具有灵活性,导致单位财务对预算项目支出部份约束偏软,往往成为各内设股室超预算控制部分。二是国有资产管理水平有待提高。单位为逃避财政预算对国有资产出租、处置收入监管,有意漏登或延迟登记国有资产,有意不按法定程序配置、使用和处置资产。三是专项资金管理有待提高。随着部门预算和国库集中支付制度改革的不断推进,基本支出管理日益完善,但是专项资金管理仍然存在较大漏洞,特别是建设项目超概算现象比较普遍。四是财务核算方面有待完善。如目前建设项目负债较多,由于债务不能作收入,行政事业单位又不准出现赤字,导致用债务资金购买的支出不得列支,只能暂挂往来账,固定资产不能及时入账,也造成单位资产底子不明。

  三、破解县级内部控制建设难点的对策思考

  (一)强化学习培训,打造内控建设专业队伍。一是建议组织人事部门将《单位内控规范》纳入行政事业单位入职培训或公务员培训课程;二是建议政府主要领导利用不同场合,向单位负责人和财务人员强调内部控制建设的重要性;三是建议财政会计管理部门将内部控制规范讲座作为财会人员年度继续教育培训内容;四是对有需要的重点单位,可聘请专业人员到单位开展内部控制知识专题讲座;五是由财政部门牵头解剖、分析因内控缺陷导致的典型案例,并组织行政事业单位财会负责人和财务人员开展学习讨论,引导内控建设者由被动应付变为主动防范,提高判断和识别风险能。

  (二)提升财务水准,夯实内控规范实施基础。日常财务管理工作中,审批授权、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制和单据控制等控制方法被广泛应用,经济事项最终体现为会计事项。单位会计要加强会计基础工作,善用会计数据,通过预算执行差异分析、决算数据对比分析、财务报告等日常归纳分析工作来提升整体财务管理水平。同时,要充分发挥财政财务监管作用,运用部门预算、政府采购、收支两条线、国有资产管理及国库集中支付等制度,完善审核流程,强化监督管理,为实施内部控制规范创造良好环境。

  (三)打造样板工程,放大内控建设示范效应。财政部门牵头选择具有代表性的单位作为重点建设单位,并组织专业人员进行指导,打造内部控制规范样板,为其他行政事业单位实施提供参考实体。建设初期,可在财政局机关率先启动,建议由监督检查、会计管理牵头,相关业务股室参与,厘清经济活动运行轨迹,细化业务流程上下游的岗位职责、股室责任、领导责任及其责任边界,找出风险点对症下药,明确工作流程中每个岗位和每个环节的责任边界,打造县级行政事业内部控制示范样板,以积累实践经验,加快推进步伐。

  (四)对接“金财工程”,推进内控建设信息化。完善和改进部门预算、非税收入征收管理、国库集中支付、用友A++、国有资产管理等系统软件,着力构建“金财工程”数据大平台,将内部控制规范程序嵌入各个财政财务管理应用系统,让权力运行雁过留痕、有迹可循,促进内部控制信息化建设。

  (五)凝聚监管合力,助推内控规范稳健实施。县级行政事业单位内部控制规范受到同级审计、财政监督和纪检监察的共同监管,建议三家联动充分发挥监督成果,对在审计和纪检监察中发现的内部控制缺陷,形成及时向同级财政传递的工作程序,以便财政凝聚各方面的监督管理合力,通过日常收支业务,共同防范内部控制风险。

  (六)落实报告制度,确保内控规范有效实施。内部控制制度建设完善后,重要的是内部控制的执行。编制行政事业单位内部控制报告,是对执行的自我评价,通过对内部控制执行定性和定量分析,有助于发现问题、总结经验及推广成效,确保单位内部控制良好运行,并能有较好的延续性。