邵阳市贫困县涉农资金整合试点工作调研报告

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2017年07月17日 【字体:
  邵阳市位于湘中腹地,总面积20876平方公里,下辖813区,有8个县为国家级贫困县。全市地形以山地和丘陵为主,约占全市面积的三分之二,大体是“七分山地两分田,一分水路和庄园”的地貌。全市总人口830万人,其中农业人口420万人,城镇化率42%,是典型的农业大市。

  为统筹整合贫困县财政涉农资金,2016年中央、省政府先后下发了二个文件,明确要求形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局,实行财政资金精准扶贫。在省财政厅的大力支持指导下,我市及各贫困县财政部门积极创新涉农资金整合试点方案,形成了公开、透明、科学、实效的整合运转体系,试点工作取得了阶段性的成果。 

  一、2016年邵阳市贫困县财政涉农资金整合情况 

  邵阳市紧紧围绕市委、市政府的重大决策、重要部署,针对目前贫困县涉农资金种类繁多,多头管理、交叉重复、分散使用等问题。按照“制度一个笼子、资金一个盘子、项目一个单子”的思路,统筹整合贫困县财政涉农资金。2016年我市纳入整合范围的试点贫困县资金共计19.87亿元,其中:中央财政资金18项,9.27亿元;省级资金20项,7.16亿元;市级资金600万元;县级资金3.44亿元。 

  通过试点工作,我市逐步建立“政策民主严谨、投向科学合理、监管规范严格、运行有序高效”的贫困县涉农资金管理新机制,切实提高涉农资金使用效益,集中财力办大事,促进农业发展、农村繁荣、农民富裕,尽快实现全面小康目标。 

  二、主要做法 

  ()加强组织领导力度。邵阳市委、市政府高度重视涉农资金整合试点,为确保工作高位推进,建立了市领导牵头、有关部门参加的涉农资金整合协商机制。8个贫困县成立了以县政府主要领导为组长,财政局、扶贫办、发改局等单位负责人为成员的整合工作领导小组,建立部门联席会议制度,明确责任分工,统筹项目安排,整合资金下达,切实加强对试点工作的组织领导。 

  (二)着力抓好制度建设。出台了《邵阳市扶贫资金管理办法》、《邵阳市本级农业发展专项资金管理办法》等涉农专项资金办法,从资金分配、拨付、使用、项目立项、执行、验收、绩效评价监督管理各环节对财政资金进行监督管理。各贫困县出台了具体的《统筹整合使用财政涉农资金工作实施方案》、《统筹整合使用财政涉农资金管理办法》,优化财政涉农资金投入机制。 

  ()加大资金整合力度。一是坚持规划引领。各贫困县政府抓紧制定完善本县农业发展规划,认真编制年度资金整合试点实施方案,明确重点任务和资金使用计划,做到有的放矢。二是加大整合力度。除农业直接补贴、救灾等方面资金外,将能够整合的中央和省级涉农专项资金都纳入整合范围,市、县涉农专项资金也最大程度进行整合。2016年,全市共整合涉农资金19.87亿元。三是突出支持领域。整合资金必须用于三农,重点用于提高农业核心生产力,保障粮食安全和重要农产品有效供给。按照这个要求,各贫困县积极探索整合模式,依托发展规划,围绕农村基础设施建设、农业产业发展和农民扶贫攻坚三大领域整合资金,统筹安排,集中支持。 

  ()强化市县责任约束。一是明确市级责任。市里对试点县年度整合方案和资金管理办法进行审核备案,并对试点县整合资金建设的项目,统一组织竣工验收。同时,进一步加强对贫困县整合试点的统筹协调和工作督导。二是压实县级责任。贫困县是涉农资金整合项目实施和资金监管的责任主体,负责整合和统筹安排、使用、管理涉农资金,制定实施方案和资金管理办法,确保资金安全运行、规范使用、方便高效。 

  三、主要成效 

  (一)县级政府调控能力进一步增强。通过权限下放,各贫困县依托发展规划自主确定项目,统筹安排资金,能够集中精力促改革,定政策,谋发展。贫困县增强了自主统筹安排资金的能力,以前一些因为资金困难而无法推进的项目纷纷得到重大突破。如绥宁县2016年整合资金1.24亿元推进易地扶贫搬迁,实现4600人的异地扶贫搬迁。 

  (二)资金使用更加安全。项目立项权、审批权和资金管理办法制定权下放到贫困县后,贫困县能有更灵活主动的监管措施,确保资金安全。如城步县、邵阳县将整合资金在县扶贫办设定专账,实行专账管理,全面掌控整合资金的来龙去脉。洞口县将资金来源表在政府门户网站上公示公告,各项目实施责任单位在执行扶贫项目行政村进行公示公告,资金分配更加透明公开,社会监督更加全面深入,很大程度上提高了资金安全水平。 

  (三)资金投入更加快速、精准。各贫困县拥有了项目立项权、审批权,因而可以围绕各县的发展规划,将涉农资金统筹使用,确保资金用到最急需的地方。如洞口县上半年就基本完成全年资金支出计划,第三季度就可精准将资金全部投入到扶贫项目之中。 

  四、问题困难和原因分析 

  1.扶贫资金投入相对不足,扶贫攻坚任务艰巨。2016年全市GDP1520.86亿元,仅为全省的4.86%;地方财政收入141.25亿元,仅为全省地方财政收入的5.23%。我市人口830万,占据全省人口的12.12%;邵阳市贫困县8个,占全省51个贫困县15.69%,贫困人口达80万人。因此,由于贫困人口多,贫困面广,贫困程度深,虽得到中央、省级财政的大力支持,但到位资金量与贫困群众的需求存在很大差距。有限的财政投资只能发展规模小的项目,筹措和整合扶贫资金难度大。加之财力有限,并受各相关部门项目资金投向和扶贫项目资金投向矛盾的影响,难以形成多元化扶贫投入格局。 

  2.管理多头难以协调。资金分配涉及多个部门,管理办法不尽相同,使用要求各有侧重,补助标准有高有低,跨部门协调难度大。有的主管部门放权不够充分,基层在整合过程中难以打破行业界限。 

  3.资金管理全部停留在县级层面没有下沉。一是资金实行县级报账制,扶贫项目资金必须通过县里进行项目的资金的预评、验收,终评后通过县扶贫办和财政审签方可到县扶贫办予以报账。因此,只要有一个环节进度慢,项目的资金从年初分配到年终还难以报账终结,容易形成资金报账结算慢,支出进度慢的局面。二是由于目前是县级主管部门作为项目实施主体,具体负责项目的验收、资金的报账,而具体的贫困乡镇村没有真正承担起主体责任,因此形成了“一线人员不是主体监督人员,担主体责任的人员又不在第一线”的局面,进而导致资金存在监管的盲区。 

  五、加强贫困县涉农资金整合的建议 

  1.进一步强化规划引领。省里指导贫困县结合各自的“十三五”时期脱贫攻坚规划,制定完善农业发展规划,明确发展目标、重点支持的项目和区域,并与上级各类专项规划相衔接,始终坚持规划引领,以规划定项目。对涉农资金整合的项目安排,试点县必须经过领导小组研究通过,在规划内给予扶持,阳光操作,确保项目跟着需求走、资金跟着项目走、责任跟着资金走。 

  2.进一步下放资金使用自主权。一是进一步加大省对贫困县一般性转移支付力度,继续清理、归并省对贫困县涉农资金专项转移支付,切实保障贫困县统筹安排项目和资金的自主权。二是将“县级报账制”改为“县级报账和乡镇报账”相结合的方式,根据项目的大小,管理主体的形式不同,而选择报账方式。三是下放资金项目的管理权限到乡镇,让扶贫第一线的单位责权统一起来,消除资金监管盲区。 

   3.进一步加强监管力度。一是按照“专人管理、专账核算、专款专用”的原则,涉农资金主管部门按照相关文件规定,及时按项目实施进度审核、拨付资金,进一步完善资金拨付程序。二是对资金数额较大的涉农项目,实行项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制,从涉农项目批复、备案、公示、招标、实施、验收、档案等环节入手,规范管理和监督程序。三是加强社会监督。定期公开涉农资金流程、分配发放过程、将涉农资金全面纳入政务公开的范畴,使涉农资金更加透明阳光,自觉接受群众和社会的监督。四是实行备案制度,将涉农专项资金的名称、来源、数量、项目安排去向、实施单位等情况在同级纪检监察机关和财政部门备案。